我国政府主导型文旅融合模式

　　我国文化和旅游融合背后有非常强的政府推动力量，促使文旅快速深度融合。特别是2018年3月国务院机构改革，将文化部、国家旅游局的职责整合，组建文化和旅游部，其主要职责之一就是“统筹规划文化事业、文化产业和旅游业发展，拟订发展规划并组织实施，推进文化和旅游融合发展，推进文化和旅游体制机制改革”。

　　政府主导型文旅融合政策导引。2005年，中共中央、国务院发布《关于深化文化体制改革的若干意见》，提出培育和建设一批演艺、会展等产业基地。2009年，文化部、国家旅游局出台《关于促进文化和旅游结合发展的指导意见》，提出“文化是旅游的灵魂，旅游是文化的重要载体”，指出文旅融合的实施路径有文化旅游活动(节庆)品牌、旅游演艺产品、非遗产品化、文化旅游工艺品等形式，重视传统文化面向旅游者的再生产与再创造。2014年，国务院《关于促进旅游业改革发展的若干意见》强调培育地方文化特色的旅游商品品牌、商业街区，特色餐饮、主题酒店;鼓励专业艺术院团与重点旅游目的地合作;利用传统物质文化遗产与非物质文化遗产发展文化旅游，推动剧场、演艺、娱乐、动漫等产业与旅游业融合发展文化体验旅游等。2016年，《“十三五”旅游业发展规划》提出培育文化体验旅游、研学旅行和传统村落休闲旅游，扶持旅游与文化创意产品开发、数字文化产业相融合;打造传统节庆旅游品牌，推动多彩民族文化旅游示范区建设等;推广“景区+剧场”“景区+演艺”等景区娱乐模式。2019年，国务院发布《关于进一步激发文化和旅游消费潜力的意见》，提出促进文化、旅游与现代技术相互融合，发展基于5G、超高清、增强现实、虚拟现实、人工智能等技术的新一代沉浸式体验型文化和旅游消费内容。景区票务管理系统

　　国家发改委与财政部开展特色小镇与田园综合体建设，大量资本的参与对文旅融合起到了强大的推动作用。2016年7月，住房城乡建设部会同国家发展改革委、财政部印发了《关于开展特色小镇培育工作的通知》，与中国农业发展银行、国家开发银行等金融机构出台了推进金融支持特色小镇、小城镇建设的政策，引发文化旅游小镇发展高潮。在住建部公布的两批特色小镇中，文化类型小镇大概就占了将近60%左右。2017年5月，财政部印发了《关于开展田园综合体建设试点工作的通知》，积极探索推广政府和社会资本合作，综合考虑运用先建后补、贴息、以奖代补、担保补贴、风险补偿金等措施，撬动金融和社会资本投向田园综合体建设，强力推动乡村与农业文化与旅游的融合发展。景区信息化建设

　　各地推动文旅融合的策略区域特色鲜明，主要有：①北京市基于文化中心建设的文旅融合：在顶层设计上融合、聚焦全国文化中心建设;在高质量发展上融合、聚焦供给侧结构性改革;在品牌塑造上融合、聚焦文化旅游产品创新;在形成合力上融合、聚焦构建融合发展机制。②浙江省基于IP工程的文旅融合：2019年8月，《浙江省文化和旅游厅关于加快推进文旅融合IP工程建设的实施意见》提出，以文旅融合IP建设为切入点和着力点，推动文化和旅游“双万亿”产业高质量发展，助推全省建设全国文化高地、中国最佳旅游目的地、全国文化和旅游融合发展样板地。③陕西省基于文化活化的文旅融合：重视盘活资源，活化与创造文化，突出传统文化的现代解读、旅游资源的现代打造。通过文化物态化、活态化、业态化手段，让陕西文化活化为旅游产品，形成文化旅游八大业态：旅游演艺、文创开发、文旅综合体、文旅特色小镇、节庆、夜游、会展+旅游、主题公园。④云南省基于数字技术的文旅融合：重点以数字技术为手段，以文化数字化为切入口，联合腾讯公司推出“一部手机游云南”智慧平台，以数字技术创新旅游服务、管理、营销和体验，推动互联网、云计算、大数据、人工智能等同文化旅游实体经济深度融合。

　　政府主导型文旅融合机构改革。世界旅游组织的研究报告表明文化和旅游政府机构合并还是分设、合并的机构中部长是文化部门出身还是旅游部门出身对文化和旅游协同有重要影响。我国机构改革对文旅融合的影响显而易见。同时，国内外都信奉“一把手”工程，人们一般认为在文旅融合过程中，文化背景领导倾向于文化保护，而旅游背景领导会更重视旅游利用。机构调整的结果是大多数地方一把手来自文化部门。景区手机票务系统

　　各省市区文旅机构改革后，绝大多数称文化和旅游厅，西藏仍保留单设旅游发展厅;只有海南称旅游和文化广电体育厅，“旅游”被放在“文化”前面，凸显了旅游在海南发展中的位置，实现了旅游、文化、体育、广电等深度融合发展，并在全国率先开始多部门整合。除重庆市称旅游与文化发展委员会外，绝大多数不称“委员会”。北京、上海、天津三个直辖市称文化和旅游局。全国31个省市自治区文化和旅游部门的一、二把手中有文化部门背景的人数大于旅游部门背景的人数。62位一、二把手中有30位来自文化部门，占比达48.4%，22位来自旅游部门，占比35.5%，剩下10位是由其他部门调任，占16%，主要来自组织部、林业厅、科协、市委、宣传部等。一把手也大部分来自文化部门，来自旅游部门的人数少，且两者差距悬殊。原文化厅厅长背景的18人，占比达58.1%，原旅游局局长或主任背景的6人，占19.4%，从其他部门派任的有7人，占22.6%。二把手的背景是旅游部门的人数较多，但与来自文化部门的人数差距不大。由原文化厅厅长担任一把手的有12人，占比达38.7%，由原旅游局局长或主任担任一把手的有16人，占51.6%，从其他部门派任的有3人，占9.7%(见图2)。

　　国家级与省市自治区的文化企事业与旅游企业大多数是分设，文化和旅游部成立后大部分仍然延续分设的体制。地市级以下的文旅企业合并较多。原文化部门中下属事业单位较多，重视意识形态与文化宣传，原旅游部门下属企业较多，重视产业发展与经济效益。合并中存在较多事业企业混合管理的情况。

　　政府主导型文旅融合面临的问题。政府部门通过完善政府机制、建设示范基地、培育产业集群、加强市场营销、培养专业人才等路径比较快速地促进文化与旅游的融合，但是政府主导型文旅融合也遭遇不少难题。2009年，《文化部 国家旅游局关于促进文化与旅游结合发展的指导意见》指出，“文化与旅游结合发展仍存在合作领域不宽广、合作机制不顺畅、政策扶持不到位，文化旅游发展现状与当前日益增长的市场需求还不完全适应”等问题，之后政府出台各种政策大力推进文旅融合。

　　强大的政府主导型融合取得了卓越的成绩，但出现了不少问题，如盲目上大量实景演出，70%以上的旅游演艺亏损。政府超前介入，从融合之初就存在“包办婚姻”，文旅部门合并后，下属文化和旅游企业与事业单位划拨整合成文旅集团。政府强融合催生的行为表现为政府部门在舆论上的强力推动，滋长文旅地产商业模式，政府追求大型项目带动与投资驱动。

　　强融合的文旅业态常见模式有：文化旅游城(文旅小镇)、文旅综合体(田园综合体)、文化历史街区与文化创意园区。政府催生的文化和旅游融合面临的问题是：寻租行为严重，高度依赖政府补贴与银行借贷;市场主体软弱，民间资本的投资意愿明显不足，缺乏文化旅游经纪人;高度依赖房地产，地方债务危机;产品同质、虚假、庸俗，经营亏损，等等。